Japan Renewables Alert 57

January.14.2022

English: Municipality in Japan Passes Ordinance to Introduce “Solar Panel Tax”

「パネル税」導入条例可決

岡山県美作市で制定された「美作市事業用発電パネル税条例」(以下「パネル税条例」)は、同市内の太陽光発電事業者だけでなく、全国の太陽光発電事業者及びその投資家、さらには風力など他の再エネ電源の事業者やその投資家をも大きく揺るがそうとしています。1地方公共団体の条例が、日本の脱炭素政策の行方にも波紋を広げようとしています。

パリ協定で合意された1.5℃目標(世界全体の平均気温の上昇を工業化以前よりも2℃高い水準を十分に下回るものに抑え、1.5℃高い水準までのものに制限するための努力を継続すること)の下、日本を含む全世界の国々において脱炭素に向けた意欲的な挑戦がされているさなか、2021年12月21日、岡山県美作市は、太陽光発電事業者に対し太陽光パネルの面積に応じた税(以下「パネル税」)を新たに課すパネル税条例を制定しました。これは、炭素税ならぬ「再エネ税」を事業者に課す条例であり、しかも、課される金額は、後述のとおり、銀行からの融資を前提に事業を組成した場合には、事業者の収益の約10%に相当するとの試算もあります。

パネル税条例の施行には総務大臣の同意が必要とされていますが、仮に総務大臣の同意がされてパネル税が実際に課されることとなれば、今後、他の地方公共団体でも同様の条例が制定されるおそれがあることに加え、ようやく広まってきた風力発電等の他の再エネ事業の発電設備に対しても課税をしようとする地方公共団体が現れるおそれも危惧されます。

本稿では、日本の再エネ市場を揺るがし、日本の脱炭素政策の実現を大きく阻害しかねない美作市のパネル税条例の概要をお届けします。

1. 美作市のパネル税の概要

岡山県美作市(人口約2万7000人)では、2021年12月21日、法定外目的税(地方税法5条7項、731条1項)としてパネル税を課すこととするパネル税条例が市議会本会議で可決され、萩原誠司市長により同日公布されました。かつて通商産業省(現在の経済産業省)の官僚であり衆議院議員も務めた萩原市長は、パネル税の導入を強く主張し、2019年に条例案を提出して以降2度廃案となった後も、一定の小規模事業を課税対象から除外する案を改めて市議会に提出して今回の可決に至りました(条例の条文については、こちらを参照。パネル税条例についての201964日付け弊所アラートをご参照ください)。

パネル税条例は、「発電事業」を「市の区域内に設置された太陽光発電設備を使用し、発電を行う事業」と、「事業者」を「発電事業を行う者」と定義し(2条6号、7号)、「発電事業に対し、その事業者に」パネル税を課すると定めます(3条)。これから美作市で発電事業を行う場合のみならず、既に発電所の操業に至っている場合も同様です。その課税標準(税額の対象となる行為や物(課税客体)を金額で表したもの)は、毎年1月1日時点(5条)における「事業者の発電事業の用に供する太陽光発電設備のパネルの総面積」がとされ(6条1項)、税率は1m2当たり50円とされています(9条)。なお、パネル税条例では、一定の小規模設備等、すなわち、(1)屋根置き太陽光等の「建築物を構成する部分に設置した太陽光発電設備による発電事業」、(2)FIT認定における発電設備の設備容量が10kW未満の太陽光発電設備による発電事業、(3)FIT認定における発電設備の設備容量が50kW未満の太陽光発電設備であって、砂防指定地や地すべり防止区域等の一定の区域をFIT認定上の事業区域に含まないものについては、パネル税を課さないこととしています(4条1項)。

パネル税の対象となる事業者は、毎年4月30日までに、その年の1月1日における課税標準となるパネルの総面積の値を記載した申告書を市長に提出することとされています(7条)。申告書の提出がない場合には、市長は、kWで表されるFIT認定上の「太陽電池の合計出力」(いわゆるDC値)に6を乗じた値(1kW未満の値は切り捨てた上で計算)をもって課税標準たるパネル面積(m2)とみなして課税ができる(FIT認定上の設備容量が50kW以上の場合)とされています(11条、8条2項、3項)。また、事業者は自ら同様の算定方法により課税標準を計算して申告できるとされており(8条5項)、文言上やや不明確ながら事業者は課税標準の算定方法を自ら選択できるとされているものと思われます。このほか、地域住民等に対して一定の要件を満たす寄附金を支出した場合には、パネル税の20%を上限として税額控除を受けられることなどが規定されています(10条)。

なお、パネル条例では、一部の用語について、電気事業者による再生可能エネルギー電気の調達に関する特別措置法(平成23年法律第108号。以下「再エネ特措法」)9条3項の認定(いわゆるFIT認定)を受けた設備であることを前提とした定義が設けられていることから、FIT認定を受けた太陽光発電設備のみをパネル税の対象とすることを意図して起草されたようにも推測されますが、課税標準を定める規定で用いられる「事業者」「発電事業」「太陽光発電設備」「パネル」という文言はFIT認定を受けたものであることを前提としない定義とされており、文言上は、FIT制度の支援を受けない太陽光発電事業(たとえば、今後成長が見込まれるコーポレートPPA等のスキームによるもの)に対してもパネル税を課すものと読むことができます。

2. パネル税課税に必要な総務大臣の同意

地方税法(昭和25年法律第226号)は、道府県税として道府県民税や事業税といった税目を、市町村税として市町村民税や固定資産税といった税目を設けてこれについての詳細な規定を置くほか、道府県及び市町村に対し、これらの国の法律において税目が明示された税(「法定税」といいます。)とは別に、独自に税目を起こして普通税又は目的税を課すことを認めています(「法定外税」といい、普通税、目的税の別に応じて「法定外普通税」「法定外目的税」といいます。地方税法4条3項、6項、5条3項、7項)。なお、普通税とは使途を特定しないで課される税を、目的税とは予め特定の経費に当てる目的で課される税を意味します。

道府県及び市町村は、条例で定める特定の費用に充てるため法定外目的税を課すことができるとされていますが(地方税法731条1項)、そのためには総務大臣に協議してその同意を得なければなりません(同条2項)。総務大臣は、(1)国税又は他の地方税と課税標準を同じくし、かつ、住民(納税義務者)の負担が著しく過重となること、(2)地方団体間における物の流通に重大な障害を与えること、(3)国の経済施策に照らして適当でないことのいずれかの事由があると認める場合を除き、上記同意をしなければならないとされています(733条)。このほか、地方公共団体の条例制定権は国の法令の範囲内でのみ認められるものですので(憲法94条、地方自治法14条1項)、後述の最高裁判決でも述べられているとおり、法定外目的税の課税が適法であるためには、地方税法その他の国の法令に反しないことが当然の要件です。

総務大臣の同意の制度は、主として法定外税を課す条例に政策的見地から適切なコントロールを及ぼすことを意図したものと解され、ことに「国の経済施策に照らして適当でない」かどうかについては総務大臣の政策的判断を求めるものであることは文言上明らかですので、総務大臣には、その責任において、法定外税を課す条例が「国の経済施策に照らして適当でない」かどうかを適切に判断する裁量が与えられていると考えられます。1.5℃目標の下、日本政府は、2020年10月に2050年カーボンニュートラルへのコミットメントを表明し、再エネ推進のための改革の議論を進めてきました。2021年6月には、令和3年法律第54号により地球温暖化対策の推進に関する法律(平成10年法律第117号。以下「温対法」)が改正され、1.5℃目標や2050年カーボンニュートラルが気候変動対策の「基本理念」として国内法上明確に位置づけられるとともに(温対法2条の2)、市町村には各区域において脱炭素化のための計画を定める努力義務が課され(同改正後の温対法21条4項、5項。2022年4月1日施行)、国及び地方公共団体が脱炭素に向けた取組みをいっそう加速させることが期待されています。こうした中、太陽光発電事業者に対してのみ新たな税を課すパネル税条例に対し、総務大臣が「国の経済施策に照らして適当でない」との判断を毅然として示すのかは、今後の協議・同意のプロセスにおける注目すべきポイントです。冒頭で述べたとおりパネル税条例が多くの再エネ事業に波及していく可能性があり、国が進める脱炭素政策の遂行に重大な悪影響を及ぼしかねないことを考えると、パネル税条例への同意・不同意は、これを通じて日本政府の再エネ推進に対する姿勢が国内外に示される場面となることは必至です。

さらに、上記(1)のとおり、「課税標準を同じくし」かつ「負担が著しく過重」である場合には、総務大臣は同意を拒否することができます。すなわち、地方税法は、いわゆる二重課税による不合理な負担が生じていないかという見地からも、総務大臣による適切なコントロールを期待しているといえます。この点、事業用の太陽光パネルを含む発電設備は、地方税法上、既に「償却資産」として固定資産税(市町村の法定税)の対象とされています。美作市の説明としては、固定資産税が発電設備を課税客体(課税標準はその評価額)とするものであるのに対し、パネル税は発電事業という行為を課税客体(課税標準はパネルの面積)とするものであるから、両者は重複していないとのことのようですが、税額の算出に当たって着目する客体がいずれも発電設備であるという事実を左右するものではありません。総務省でも、「課税標準を同じくし」とは「実質的に見て……課税標準が同じである場合を含む」との立場を明らかにしており(平成15年11月11日総税企第179号総務省自治税務局長通知「法定外普通税又は法定外目的税の新設又は変更に対する同意に係る処理基準及び留意事項等について」(以下「平成15年通知」))、過去にも、法定外普通税としての「電柱税」の新設に関して、「電柱は、固定資産税の課税客体であるため法定外普通税として新設すべきではない」(昭和26年11月16日地財委税第1875号市町村税課長回答)との回答が示されています。このとおり、課税標準の同一性は実質的に見るべきであり、同一の客体を評価額と面積とに形式的に分けたとしても二重課税の問題は回避できないと考えます。

また、仮に美作市のいうように形式的な課税客体が違うという点に着目したところで、発電事業については既に法人事業税(県税。収入金額に一定の税率を乗じた金額等を基に算定されます。)が課されていますので、他の地方税の対象とされている客体に二重課税をしているという構図は変わりません。

加えて、パネル税は、太陽光パネル1m2当たり50円を課すものです。美作市では、FIT制度による支援を受けて市場価格より有利な価格で売電を行っている事業の場合、売電収入(売上)の約0.75%から2.5%程度の金額であると説明しています。しかし、大規模な太陽光発電事業においては、初期投資に際して銀行融資を活用するのが一般的であり、その場合には、たとえば売電収入から運営コストを差し引いた後、その75%程度を融資の返済に充当し、残りの25%程度を出資者に配分するといったストラクチャが取られます。仮にパネル税によって年間2.5%程度収入が減少するとなると、出資者にとっては約10%(2.5%÷25%)の収入減少となって、IRRも大幅に下がります。大規模な太陽光発電事業は、大きな初期投資の後、長期間にわたって融資を返済しつつ投資を回収した上で収益を上げるという収益構造を取っており、事業を続ける限り継続的に課されるパネル税の負担は重いものです。しかも、既に課されている固定資産税については年々償却することで評価額が低減していきますし、同じく既に課されている法人事業税については欠損が生じた年などには税額にもこれが反映されますが、パネル税は、財産の価値や収益の有無・額にかかわらず、事業を続ける限りこれに不可欠な資産に定額で課税され続けます。こうしたことからすると、パネル税は、事業運営に支障を生じさせかねない水準の収入減少をもたらすものであって、事業者にとって著しく過重な二重課税(地方税法733条1号)にほかなりません。また、課税金額や課税期間を踏まえた負担の重さに照らせば、国が強力に推進すべき再エネ促進施策の目的・効果が大きく阻害されることは明らかであって、国の経済施策に照らして不適当(同条3号)と考えられます。そして、再エネ特措法上のFIT制度を利用する太陽光発電事業者も多い中、これだけ過重な税負担を課すことになれば、税負担等のコストも踏まえて定められた固定価格による一定期間の買取りを保証することで再エネへの民間投資を呼び込んできた同制度の前提も覆されますので、この観点からも国の経済施策との整合性(地方税法733条3号)が問われなければなりません。

そもそも、パネル税条例は、パネル税の目的を「防災対策、生活環境対策及び自然環境対策のための施策に要する費用に充てるため」(1条)としますが、こうした一般的な目的のための財源として、なぜ太陽光発電事業のみを対象とする税を課すのかについては納得できる説明がされていません。美作市議会でも18人中5名の議員が反対票を投じましたが、反対した議員からこうした点に関する具体的な疑問が呈されたのに対し、明確な回答はなく、噛み合った議論はされませんでした。平成15年通知においては、留意事項として「地方公共団体の長及び議会において、法定外税の目的、対象等からみて、税を手段とすることがふさわしいものであるか、税以外により適切な手段がないかなどについて十分な検討が行われることが望ましい」としていますが、美作市においてこうした検討が十分に行われたのか疑問を残します。

総務大臣には、こうした事情を適切に踏まえて適切に同意・不同意の権限を行使することが求められており、国内外の再エネ事業者や投資家等の関係者はその判断を注視する必要があります。

3. 適法要件の充足性

前述のとおり、地方公共団体の制定する条例の規定は、国の法令に違反すれば無効です。判例では、条例が国の法令に違反するかどうかは、「両者の趣旨、目的、内容及び効果を比較し、両者の間に矛盾抵触があるかどうかによってこれを決しなければならない」とされています(最高裁昭和48年(あ)第910号同50年9月10日大法廷判決・刑集29巻8号489頁〔徳島市公安条例事件〕。以下「昭和50年最大判」)。

最高裁判所(最高裁平成22年(行ヒ)第242号同25年2月18日第一小法廷判決・民集67巻3号438頁〔神奈川県臨時特例企業税事件〕。以下「平成25年最判」)は、昭和50年最大判を引用した上で、神奈川県の臨時特例企業税(法定外普通税)を課す条例の規定が、地方税法の法人事業税(法定普通税)に関する規定と矛盾抵触し、違法・無効であると5人の裁判官全員一致で判断しています。裁判所は、法定普通税である法人事業税の所得割の課税標準の計算において繰越控除されることとされていた過去の欠損金額に相当する金額を課税標準として臨時特例企業税(法定外普通税)を課す神奈川県の条例の規定を無効と判断し、還付加算金とともに納税者に納付金を返還するよう命じました。最高裁判所は、地方税法の法定普通税についての規定は、「これと異なる条例の定めを許容するものと解される別段の定めのあるものを除き、任意規定でなく強行規定であると解される」と判示し、「法定普通税に関する条例において、地方税法の定める法定普通税についての強行規定の内容を変更することが……許されない」のと同様に、「法定外普通税に関する条例において、同法の定める法定普通税についての強行規定……の内容を実質的に変更すること」も、地方税法の規定の「趣旨、目的に反し、その効果を阻害する内容のものとして許されない」と判示しました。

このように、最高裁判所は、法定外普通税と法定普通税との関係についてではありますが、法定外税について定める条例の規定が、地方税法上の法定税に関する強行規定(条例による内容の変更が許されない規定)に反して実質的にこれを変更するものであれば、違法・無効であるとの判断を示しました。同様の論理が法定外税と法定税との関係一般に妥当するのであれば、パネル税(法定外税)を定めるパネル税条例の規定が、たとえば前述の固定資産税や法人事業税に関する地方税法の規定の内容を実質的に変更するに等しいといえる場合には、違法・無効と判断される可能性があります。

前述のとおり課税標準を実質的に同じくする固定資産税との関係では、実質的に見てパネル税は固定資産税の課税標準を拡大するに等しく、しかも、固定資産税では財産の評価額の低下が税額に反映されますが、パネル税は太陽電池パネルの経年による価値の低下を一切考慮せずに税を課し続けるものであって、事業用資産に対する課税の在り方を実質的に大きく変容させるものです。また、市町村は、固定資産税について標準税率である1.4%よりも高い税率(超過税率)を定めることができるとされているとはいえ、どこまででも税率を上げることが許容されるわけではないと解され、実際、超過税率を課す地方公共団体の多くは1.50%又は1.60%の税率にとどめていますので、固定資産税と実質的に課税標準を同じくする税を新設して重い負担を課すことにはこの観点からも疑問があります。さらに、市町村が大規模な消却資産に対し課税し得る固定資産税に関しては、人口に応じた上限額が設けられています(地方税法349条の4)が、パネル税条例はこうした規定の発想とも整合しない可能性があります。加えて、一定の要件を満たした太陽光発電設備(非FIT)については固定資産税の軽課措置(地方税法附則15条27項)が定められていますが、パネル税はこうした軽課措置の効果を打ち消すものといえます。このほか、美作市のいうように事業に対する課税という視点から見ても、法人事業税(県税)であれば収入金額の多寡や欠損の有無が税額にも反映される一方、パネル税は事業遂行に不可欠な資産の存在という外形のみに基づいて一定額を課し続けるものですので、事業に対する課税の体系にも実質的な変容をもたらすものといえます。また、法人事業税では収入金額に乗じるべき税率には上限(制限税率)が定められていますので(地方税法72条の24の7第8項・3項)、パネル税がこの上限を撤廃するに等しい結果となる場合には、制限税率が定められた趣旨を没却しないかについても検討が求められます。

総務大臣が同意・不同意の判断をするに当たっては、平成25年最判の趣旨を十分に踏まえ、違法な条例に同意を与えることのないよう、パネル税条例の適法性についても十分な検討が望まれます。

4. まとめ

2020年10月の菅義偉首相(当時)の2050年カーボンニュートラル宣言の後、国では再エネ推進のための多くの改革が議論されました。さらに、多くの地方公共団体が2050年カーボンニュートラルへのコミットメントを相次いで表明し、その数は2021年11月30日時点で492団体、区域人口にして1億1227万人に達しています(コミットメントを表明している地方公共団体については、こちらを参照)。こうした一連の脱炭素化の中で再エネ推進は最も効果的かつ基本的な施策であることには疑いがなく、温対法の改正も受けて再エネ推進の取組みは各地方公共団体も一体となって加速されることが期待されています。

美作市は、2050年カーボンニュートラルへのコミットメントを表明しておらず、前述のとおり、国が目指す脱炭素政策及び再エネ推進の取組みに逆行するパネル税条例を制定しました。こうした地方公共団体による条例が総務大臣の同意により施行に至れば、国が、再エネ電源に対して他電源との競争上不利な課税をすることは国の施策に反するものではないとのメッセージを送ることとなり、他の地方公共団体による追随や風力発電設備等への課税対象の拡大を招きかねません。このように、パネル税条例は日本の再エネ市場全体にとっての新たなリスク要因となりかねず、ひいては日本の脱炭素施策の遂行を大きく阻害しかねないものであり、総務大臣による適切な権限行使によりこうしたリスクが早期に除去されることが望まれます。

パネル税条例は、美作市だけでなく日本全国の再エネ事業に波及し得るものであり、ひいては、我が国の今後の脱炭素政策の実現の可否に直結するインパクトを持つものです。2021年11月に英国グラスゴーで開催されたCOP26において1.5℃目標追求の重要性を各国が改めて認識する中、再エネ事業者や投資家等の再エネ事業関係者のみならず、国内外のあらゆる人々が自らの問題としてパネル税条例の今後の推移を注視する必要があると思われます。