Decreto Legge 17 febbraio 2017 n. 13 – Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto all’immigrazione illegale

Public Policy Alert | April.06.2017

Il Decreto n. 13/2017, entrato in vigore lo scorso 18 febbraio, è in procinto di essere convertito in legge. Con questo intervento normativo il Governo ha cercato di rispondere alla situazione emergenziale relativa alla imponente crescita delle domande di protezione internazionale dovute all’esponenziale aumento del fenomeno migratorio. Questo obiettivo è stato perseguito attraverso l’introduzione di alcune fondamentali novità relative ad aspetti procedurali ed organizzativi della normativa in materia di protezione internazionale. Il procedimento di conversione in legge del Decreto in esame è caratterizzato da forti contrasti in merito alla natura ed alla portata delle novità introdotte dalla riforma.

A) L’ ISTITUZIONE DELLE SEZIONI SPECIALIZZATE

1. Nel Capo I del Decreto n. 13/2017 è prevista l’istituzione, presso 14 Tribunali Ordinari, di sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea. I magistrati che andranno a comporre tali sezioni – come sancito all’articolo 2 - dovranno essere scelti dal CSM tra soggetti dotati di specifiche competenze e dovranno essere continuamente aggiornati in relazione alla materia in esame attraverso la partecipazione ad appositi corsi organizzati dalla Scuola Superiore della Magistratura.

Per quanto concerne la competenza attribuita dal Legislatore a queste sezioni specializzate, il Decreto distingue rispettivamente - agli articoli 3 e 4 - la competenza per materia e quella per territorio. In relazione alla prima (Art. 3), si evidenzia la portata particolarmente settoriale della competenza attribuita alle nuove sezioni. In particolare, tali sezioni saranno competenti a giudicare in merito alle controversie in materia di: a) mancato riconoscimento del diritto di soggiorno a cittadini europei; b) impugnazione del provvedimento di allontanamento – per motivi di pubblica sicurezza - di cittadini europei; c) riconoscimento della protezione internazionale; d) riconoscimento della protezione umanitaria; e) diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare.

La competenza territoriale è invece disciplinata dall’art. 4. In base a tale disposizione la competenza si individua nel luogo in cui ha sede l’autorità che ha adottato il provvedimento impugnato ovvero nel luogo in cui ha sede la struttura di accoglienza governativa o il sistema di protezione.

Il criterio di attribuzione è diverso a seconda delle sezioni. Infatti, per le sezioni istituite presso i Tribunali di Bologna, Catania, Catanzaro, Firenze, Lecce, Palermo, Napoli, Roma, Torino e Venezia, è pluridistrettuale, nel senso che tali sezioni saranno competenti a giudicare in merito a controversie sorte al di fuori del distretto di Corte d’Appello di riferimento. Per le sezioni istituite presso i Tribunali di Bari, Brescia, Cagliari e Milano invece la competenza è distrettuale, limitandosi al distretto di Corte d’Appello di appartenenza.

2. Numerose sono state le critiche mosse da vari esponenti - istituzionali e non - in merito all’istituzione delle sezioni specializzate in esame. In primis, occorre richiamare il Parere del CSM reso con Delibera del 15 marzo 2017 ("Parere CSM"), richiesto dal Ministro della Giustizia, ai sensi dell'art. 10 della legge 24 marzo 1958, n. 195. La conversione del Decreto n. 13/2017 dovrà tenere conto delle perplessità avanzate dal Parere CSM, al fine di non esporre la legge di conversione a profili di contrasto con la Costituzione e con le norme sovranazionali in materia.

Il CSM si è espresso in maniera chiara in relazione alla non conformità delle norme disposte dal Capo I del Decreto in analisi con il principio generale di “prossimità del giudice naturale”. Vertendo le controversie attribuite alla competenza delle neo-istituite sezioni specializzate in materia di status e diritti della persona, non si dovrebbe consentire la trattazione di cause sorte lontano dal luogo in cui si verificano le fattispecie dalle quali scaturisce il diritto dell’individuo di rivolgersi all’autorità giurisdizionale. A tal fine il CSM ha pertanto suggerito di estendere il numero delle sezioni specializzate.

La parte finale dell’articolo 1 del Decreto n. 13/2017 prevede che l’istituzione delle nuove sezioni dovrà avvenire "senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica né incrementi di dotazioni organiche"; pertanto, quanto sopra porterà inevitabilmente ad un ulteriore aggravamento della situazione (già difficile) della giustizia civile che si ritroverebbe oberata dalla ingente mole di ricorsi e priva dei mezzi - finanziari e di personale – idonei a garantire una tutela efficiente ed adeguata.

B. LA NUOVA DISCIPLINA PROCESSUALE APPLICABILE E L’ELIMINAZIONE DELL’APPELLO

1. Un passaggio rilevante del Decreto in esame è contenuto nell’art. 6 che, modificando alcune disposizioni del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello ‘status’ di rifugiato) ha previsto delle novità nel panorama del processo civile italiano. In particolare, l’articolo 6 comma 1, lett. g) sancisce che – ove non diversamente disposto – la normativa applicabile alle controversie in materia di impugnazione dei provvedimenti di diniego delle domande di protezione internazionale sarà quella sancita dagli artt. 737 e seguenti del c.p.c.

Si passa, quindi, dal rito sommario di cognizione previsto dall’art. 19 del d.lgs. n. 150/2011, abrogato dall’articolo 7 del Decreto n. 13/2017, al rito camerale a contradditorio scritto ed udienza eventuale.

2. A tal riguardo, occorre necessariamente richiamare quanto disposto dalla Corte Costituzionale (Ordinanza n. 35/2002) che, con specifico riferimento al rito camerale ha affermato: "la procedura camerale, quando sia prevista senza l’imposizione di specifiche limitazioni del contraddittorio, non viola di per sé il diritto di difesa, e l’adottarla in vista della esigenza di speditezza e semplificazione delle forme processuali è una scelta che solo il legislatore, avuto riguardo agli interessi coinvolti, può compiere e che sfugge al sindacato di questa Corte salvo che non si risolva nella violazione di specifici precetti costituzionali e non sia viziata da irragionevolezza".

Lo scopo dell’Esecutivo sembra essere quello della semplificazione dei procedimenti giurisdizionali in materia; tuttavia l’applicazione della summenzionata tipologia rituale alle controversie in materia di protezione internazionale non può che suscitare dubbi di legittimità.

Infatti, le controversie in esame sono incentrate su diritti soggettivi fondamentali, costituzionalmente protetti, quali ad esempio il diritto alla vita, dignità e salute.

Al riguardo appare opportuno evidenziare quanto affermato il 7 marzo 2017 dinanzi alle Commissioni Affari costituzionali e Giustizia del Senato. In particolare, nel corso di tale audizione, è stato sostenuto che il nuovo regime processuale risulta in contrasto con l’articolo 6 della Carta Europea dei Diritti dell’Uomo 8 ("CEDU"), che sancisce il "diritto ad un equo processo".

Pertanto, dal momento che "nell’intero arco della procedura giudiziaria non vi è alcuna fase in cui - fatte salve le eccezioni di cui al comma 10 dell’art. 6- il richiedente protezione internazionale ha, non la semplice possibilità rimessa all’apprezzamento discrezionale del giudicante, ma il diritto di comparire davanti al suo giudice" (cfr. Parere A. Cosentino 7/3/2017) la normativa in commento potrebbe non conciliarsi con le esigenze di tutela che tali fattispecie meriterebbero.

3. I sollevati dubbi appaiono ancora più fondati se si considera che il Decreto n. 13/2017, all’articolo 6 comma 13, prevede l’eliminazione della possibilità di impugnare dinnanzi alla Corte di Appello il Decreto di rigetto del ricorso dell’interessato. Come confermato anche dal Parere del CSM, il suesposto regime processuale unito alla cancellazione di un grado di merito comporta una eccessiva compressione dei diritti individuali.

L’eliminazione del secondo grado di giudizio risulterebbe infatti in evidente contrasto con la natura dei procedimenti relativi all’accertamento dello status di rifugiato (et similia).

Infatti, nucleo fondamentale di queste procedure è proprio l’accertamento del fatto, in merito al quale la Direttiva 2013/32/UE pone a carico del giudice particolari oneri istruttori, stante la "debolezza" della capacità in tal senso del soggetto ricorrente.

Pertanto, dal momento che, come è noto, dinanzi alla Cassazione è preclusa ogni valutazione in merito alle circostanze fattuali, nei nuovi procedimenti ex D.L. n. 13/2017, sarebbe impedita al ricorrente ogni possibilità di contestazione di eventuali errori del giudice di primo grado in merito ai fatti di causa.

Inoltre, l’abolizione del grado d’appello per tali procedimenti, arrecherebbe gravi conseguenze organizzative e funzionali in capo alla Corte di Cassazione dinnanzi alla quale confluirebbero un gran numero di ricorsi.

C. LE NOVITA’ IN MATERIA DI AUDIZIONE

L’articolo 6 comma 1 lett. c) del Decreto n. 13 /2017 introduce una interessante novità in merito alla audizione personale del richiedente la protezione internazionale dinnanzi alle Commissioni Territoriali competenti. Infatti, la lett. c) prevede che l’audizione si svolga attraverso la videoregistrazione del colloquio che sarà poi trascritto in lingua italiana.

Il comma 5 dell’articolo in esame, dispone che la suddetta registrazione verrà messa a disposizione dell’autorità giurisdizionale.

Con particolare riguardo a quanto esposto nel paragrafo precedente, si evidenzia come il Legislatore abbia cercato di sopperire alla quasi completa mancanza di comparizione del ricorrente dinnanzi all’autorità giudiziaria, attraverso un mezzo che risulta invero poco idoneo a garantire il diritto alla difesa.

Infatti, la semplice possibilità del giudice di consultare quanto il richiedente ha esposto di fronte alla Commissione Territoriale, non è paragonabile ad un vero contraddittorio dove la parte, in udienza dinanzi al giudice, può effettivamente esercitare il suo diritto alla difesa.