Garanzia Green SACE

English: SACE Green Guarantee

a cura di: Carlo Montella, Fransceca Isgrò, Maria Teresa Solaro, and Lorenzo Massaro

1.       GREEN DEAL

In data 15 settembre 2020 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la legge 11 settembre 2020 n. 120 di conversione, con modifiche, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (qui di seguito, “Decreto Semplificazioni”), recante misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale.

L’articolo 64 del Decreto Semplificazioni assegna a SACE S.p.A. (qui di seguito, “SACE”) il compito di rilasciare garanzie a sostegno di progetti tesi ad agevolare la transizione verso un’economia pulita e circolare, nonché verso una mobilità sostenibile e intelligente (qui di seguito, la “Garanzia Green SACE”).

La norma in esame si pone in un contesto normativo più ampio ed articolato di matrice europea che ha originato il cosiddetto Green Deal europeo.

Ai sensi della Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni dell’11 dicembre 2019 (qui di seguito, la “Comunicazione”), il Green Deal europeo rappresenta “…una nuova strategia di crescita mirata a trasformare l’Unione europea in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva, che nel 2050 non genererà emissioni nette di gas a effetto serra e in cui la crescita economica sarà dissociata dall’uso delle risorse…”.

La Comunicazione definisce, altresì, una tabella di marcia iniziale delle politiche e misure principali che, via via, dovranno essere adottate dalla Commissione europea in stretta collaborazione con gli Stati membri.

In Italia, la legge di bilancio del 2020, i.e. legge 27 dicembre 2019 n. 160 (qui di seguito, “Legge di Bilancio 2020”) ha previsto una serie di misure volte alla realizzazione di un piano di investimenti pubblici per lo sviluppo di un Green Deal italiano, in linea con la strategia ambientale promossa dalla Commissione europea.  

In particolare, l’articolo 1, comma 86, della Legge di Bilancio 2020 autorizza il Ministero dell’Economia e delle Finanze (qui di seguito, “MEF”) ad intervenire, attraverso la concessione di una o più garanzie, anche con riferimento ad un portafoglio collettivo di operazioni e nella misura massima dell’80 per cento, a sostegno di programmi specifici di investimento e operazioni, anche in partenariato pubblico-privato, finalizzati a realizzare progetti economicamente sostenibili e che abbiano come obiettivo, tra l’altro, la decarbonizzazione dell’economia, l’economia circolare, l’adattamento e la mitigazione dei rischi sul territorio derivanti dal cambiamento climatico.  A tale fine, la Legge di Bilancio 2020 ha istituito, nello stato di previsione del MEF, un fondo dotato di un importo pari a Euro 4.240 milioni per gli anni 2020-2023.

Entrato in vigore successivamente alla Legge di Bilancio 2020, l’Articolo 64 del Decreto Semplificazioni si pone, appunto, l’obiettivo di prevedere un meccanismo semplificato di rilascio delle garanzie pubbliche attribuendo a SACE tale funzione.

2.         PROGETTI ELEGGIBILI

L’Articolo 64, comma 1, del Decreto Semplificazioni, nell’individuare i progetti beneficiari della garanzia pubblica concessa da SACE, richiama espressamente gli interventi di cui al citato Articolo 1, comma 86, della Legge di Bilancio 2020 nonché i principi espressi nella Comunicazione per l’attuazione del Green Deal europeo.

In linea con quanto ivi indicato, i progetti assicurabili con Garanzia Green SACE possono essere suddivisi nelle seguenti categorie:

1. economia pulita, i.e. progetti volti a integrare i cicli produttivi con tecnologie a basse emissioni per la produzione di beni e servizi sostenibili che includono, a titolo esemplificativo:
   1. produzione, trasmissione, stoccaggio, distribuzione o uso di energie rinnovabili;
   2. miglioramento dell’efficienza energetica;
   3. tecnologie di cattura, utilizzo e stoccaggio del carbonio, che consentono una riduzione netta delle emissioni di gas a effetto serra;
2. economia circolare, i.e. progetti che tendono a incrementare l’efficientamento, la riduzione nell’uso, la durabilità e la riparabilità delle risorse naturali utilizzate nei cicli di produzione industriali;
3. mobilità sostenibile e intelligente, i.e. progetti volti a favorire l'avvento della mobilità multimodale automatizzata, idonei a ridurre l'inquinamento, anche attraverso lo sviluppo di sistemi intelligenti di gestione del traffico resi possibili dalla digitalizzazione, che includono, a titolo esemplificativo:
   1. progetti per il trasporto su ferrovie o vie navigabili anziché su strada, volti a ridurre l’emissione di CO2;
   2. progetti di promozione e diffusione dell’uso di combustibili alternativi, inclusi progetti volti ad incrementare le reti e infrastrutture a supporto dell’utilizzo di veicoli sostenibili.

Ulteriore strumento di individuazione e selezione dei progetti beneficiari della Garanzia Green SACE è rappresentato dalla cosiddetta tassonomia europea delle attività sostenibili, atta a fornire una classificazione, condivisa a livello europeo, delle attività economiche che possono essere considerate sostenibili dal punto di vista ambientale e, pertanto, in grado di contribuire a raggiungere l’obiettivo emissioni zero entro il 2050.

Ai sensi della normativa europea (i.e., il Regolamento (UE) n. 2020/852 insieme al report finale sulla “Tassonomia UE” delle attività economiche sostenibili, redatto dal Technical Expert Group on Sustainable Finance), tali sono quelle attività finalizzate ad implementare uno o più dei seguenti obiettivi ambientali e climatici (senza produrre nel contempo alcun impatto negativo su uno degli altri obiettivi): mitigazione e/o adattamento del/al cambiamento climatico, uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine, transizione verso l’economia circolare (con riferimento anche a riduzione e riciclo dei rifiuti), prevenzione e controllo dell’inquinamento e protezione della biodiversità e della salute degli eco-sistemi.

Con riferimento alle strutture finanziarie potenzialmente assicurabili con Garanzia Green SACE, la normativa in esame non prevede in astratto limitazioni. Pertanto, sembrerebbero accedere a tali garanzie i finanziamenti in generale, indipendentemente dal grado di seniority e dalla durata, inclusi leasing finanziari, finanziamenti su base project finance anche di portafogli e anche nell’ambito di operazioni di partenariato pubblico privato.

Il comma 2 dell’Articolo 64 attribuisce a SACE il compito di svolgere attività istruttoria dei progetti sottostanti, nonché di selezione e valutazione delle iniziative in termini di rispondenza agli obiettivi indicati dalla normativa in esame.

Le iniziative potenzialmente beneficiarie della Garanzia Green SACE saranno valutate da SACE tenuto conto degli indirizzi che il Comitato interministeriale per la programmazione economica (qui di seguito, “CIPE”) può assumere entro il 28 febbraio di ciascun anno. Tuttavia, al fine di consentire una operatività immediata delle Garanzie Green SACE, il comma 7 dell’Articolo 64 stabilisce che, per l’anno 2020, le garanzie possono essere assunte anche in assenza dei suddetti indirizzi. Tenuto conto della formulazione dell’Articolo 64, comma 1, l’emanazione da parte del CIPE dei suddetti indirizzi non sembra costituire una condizione necessaria alla concessione delle Garanzie Green SACE. Ciononostante si rileva che il CIPE, all’esito della seduta del 29 settembre 2020, ha approvato gli indirizzi per l’anno 2020 in materia di rilascio di garanzie relative a progetti o iniziative riguardanti il Green Deal.

3.        CARATTERISTICHE DELLA GARANZIA GREEN SACE

Le principali caratteristiche della Garanzia Green SACE, come risultanti dalla normativa applicabile, possono essere riassunte come segue:

1. le Garanzie Green SACE verranno emesse sotto forma di garanzia a prima richiesta, irrevocabile e incondizionata, nella misura massima dell’80 per cento dell’importo finanziato;
2. le obbligazioni garantite consistono nel rimborso del prestito. A tale fine, appare utile notare che, in assenza di una diversa ed espressa previsione di legge, tali obbligazioni potranno essere contestualmente garantite da altre garanzie reali o personali;
3. le operazioni di importo superiore a Euro 200 milioni potranno accedere alla Garanzia Green SACE previa adozione da parte del MEF di apposito decreto, sentiti il Ministero dello Sviluppo Economico e il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
4. per quanto attiene l’anno 2020, le Garanzie Green SACE potranno essere rilasciate nel limite di 2,500 milioni di Euro; per gli anni successivi, esse verranno concesse entro i limiti di spesa di volta in volta fissati dalla legge di approvazione del bilancio dello Stato.

Le obbligazioni di SACE derivanti dalle Garanzie Green SACE sono, a loro volta, garantite di diritto dalla garanzia dello Stato -espressamente qualificata dall’Articolo 64 quale garanzia a prima richiesta, senza regresso, incondizionata e irrevocabile- atta a garantire il rimborso del capitale, nonché il pagamento degli interessi e di ogni altro onere accessorio (al netto delle commissioni ricevute per le medesime garanzie) (qui di seguito, la “Garanzia Green dello Stato”).

Le risorse disponibili, per l’anno 2020, sul fondo di cui all’articolo 1, comma 85, della Legge di Bilancio 2020, pari a Euro 470 milioni, sono interamente destinate alla copertura delle Garanzie Green dello Stato. Per gli esercizi successivi al 2020, tali risorse saranno determinate con decreto di cui all’Articolo 1, comma 88, quarto periodo, della legge n. 160 del 2019.

3.1       La Convenzione MEF-SACE

L’Articolo 64 del Decreto Semplificazioni prevede la sottoscrizione di una convenzione tra il MEF e SACE, soggetta ad approvazione con delibera del CIPE da adottare entro il 30 settembre 2020 (qui di seguito, la “Convenzione MEF-SACE”), volta a disciplinare i rapporti tra il MEF e SACE e, in particolare:

1. le modalità di svolgimento dell’attività istruttoria da parte di SACE, anche con riferimento alla selezione e alla valutazione delle iniziative in termini di rispondenza agli obiettivi previsti dalla normativa applicabile;
2. le procedure da individuare per il rilascio delle Garanzie Green SACE, anche al fine di escludere che da tali garanzie possano derivare oneri non previsti in termini di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche;
3. la gestione delle fasi successive al pagamento dell'indennizzo in caso di escussione delle Garanzie Green SACE, incluse le modalità di esercizio dei diritti nei confronti del debitore e l'attività di recupero dei crediti;
4. le modalità di escussione della Garanzia Green dello Stato, incluse le modalità con le quali sarà richiesto al MEF il pagamento dell'indennizzo a valere sul fondo di cui all’articolo 1, comma 85, della Legge di Bilancio 2020;
5. indicazione degli importi per la remunerazione della Garanzia Green SACE da parte dei soggetti richiedenti la concessione delle stesse; e
6. la previsione di ogni altra modalità operativa rilevante ai fini dell'assunzione e gestione degli impegni e delle modalità con cui SACE riferisce periodicamente al MEF degli esiti della rendicontazione cui i soggetti beneficiari sono, a loro volta, tenuti nei riguardi di SACE.

L’iter di approvazione della Convenzione MEF-SACE, ad oggi, risulta concluso, in virtù dell’avvenuta approvazione della suddetta convenzione da parte del CIPE, all’esito della seduta del 29 settembre 2020; in ogni caso, la Convenzione MEF-SACE potrebbe non essere divulgata a terzi in considerazione dell’oggetto della stessa, volto prevalentemente a disciplinare i rapporti tra il MEF e SACE.

4.       CONSIDERAZIONI PRELIMINARI

Considerato il contesto normativo europeo in cui si pone l’articolo 64 del Decreto Semplificazioni, la concessione delle Garanzia Green SACE può rappresentare uno strumento utile al fine di incentivare l’attuazione di una serie di interventi volti a garantire la transizione verso un’economia pulita e circolare che rappresenta uno degli obiettivi principali del Green Deal europeo. 

Da un punto di vista strettamente finanziario, la concessione delle Garanzie Green SACE comporta di fatto il trasferimento su SACE del rischio di credito del prenditore (rectius, rischio di mancato rimborso del finanziamento relativamente alla quota garantita) con potenziali benefici per i finanziatori, sia con riferimento al calcolo dei coefficienti di adeguatezza patrimoniale che determinano l’esposizione degli stessi al rischio di credito ponderato sia con riferimento agli obblighi di accantonamento del capitale di rischio previsti dagli accordi di Basilea.

Quanto precede, congiuntamente alla possibilità di assicurare importi significativi per finanziamenti a medio-lungo termine anche in alternativa ai finanziamenti in pool, potrebbero rappresentare alcuni tra i principali benefici che dalla concessione delle Garanzie Green SACE possono derivare agli operatori del settore.

Tuttavia, vi sono alcuni aspetti legati alla operatività delle Garanzie Green SACE che necessiterebbero di interventi chiarificatori (anche di natura legislativa), tra cui:

1. progetti eleggibili: mentre appare pacifico ritenere che i finanziamenti di progetti greenfield, che rispettino gli obiettivi della normativa in esame, possano beneficiare delle Garanzie Green SACE, più dubbia appare l’applicabilità tout court della stessa alle operazioni di rifinanziamento (sia di mezzi propri che di debito bancario) e, più in generale, di progetti brownfield;
2. ambito di applicazione: non è chiaro se la concessione delle Garanzie Green SACE è soggetta a limiti di territorialità sia con riferimento ai progetti eleggibili sia con riferimento ai soggetti beneficiari latu sensu (con evidente impatto anche sulle tipologie di finanziamento che a tale garanzia possono accedere);
3. natura del credito di regresso: alla luce anche della più recente giurisprudenza (Cass. civile sez. III, 13 maggio 2020, n.8882), sarebbe auspicabile un intervento chiarificatore del legislatore in merito alla natura del diritto di credito di SACE in caso di escussione della Garanzia Green SACE e se, in particolare, tale credito sia o meno munito di privilegio ai sensi dell’articolo 9, comma 5, del Decreto Legislativo 31 marzo 1998 n. 123.